Há uma boa dose de histeria em torno da necessidade de um ajuste fiscal urgente. (...) A opção do governo Temer é fazer o ajuste com cortes nos direitos dos trabalhadores e em áreas como Saúde e Educação, constata o economista Eduardo Figueiredo Bastian.
Por João Vitor Santos
Entre as propostas para retomar o crescimento econômico e garantir o desenvolvimento e a redução das desigualdades, o Brasil precisa entrar nas “chamadas cadeias globais de valor e concentração industrial”, diz o economista Eduardo Figueiredo Bastian à IHU On-Line.
Entretanto, pontua, a questão a ser respondida é “como o Brasil irá se integrar nesse novo contexto?”. O primordial, frisa, é “buscar uma inserção nos elos mais nobres das cadeias globais de valor”, mas isso depende da “formulação de uma estratégia de inserção” a qual “requer uma política industrial que permita que as empresas brasileiras desempenhem um papel maior nesses elos mais nobres das cadeias globais de valor”.
Na avaliação do economista, algumas propostas de estratégias têm sido sugeridas pelo Neoliberalismo e pelo Novo Desenvolvimentismo, mas ambos propõem a “ampliação da competitividade via redução de custos, ao invés de focarem na construção de capacitações que permitam criar condições para uma integração nos elos mais nobres das cadeias produtivas de valor”.
Na entrevista a seguir, concedida por e-mail, Bastian propõe uma alternativa às propostas anteriores, sugerindo uma “integração ativa” a partir do que denomina de “Desenvolvimentismo Remodelado”. Essa proposta, explica, sugere uma “integração ativa via políticas industriais” e entende que “é preciso ir além da substituição de importações do Desenvolvimentismo Clássico, uma vez que o que interessa é ser capaz de substituir as importações com maior valor adicionado. As políticas aqui têm o escopo mais amplo e passam por um esforço para criar capacitações que permitam que o país tenha condições de se inserir nos elos de maior valor adicionado das cadeias globais, ao invés dos elos em que a competitividade é definida por baixos custos”.
Em linhas gerais, explicita, “a criação dessas capacitações requer a ação do Estado e passa por uma política de compras governamentais focada na diversificação da estrutura produtiva nacional e por investimentos em centros de pesquisa e parques tecnológicos, estímulo a uma maior interação entre universidades e empresas, além de investimentos em infraestrutura e em Educação em todos os níveis. Assim, a política industrial está diretamente correlacionada com as políticas tecnológica, científica e educacional”.
Bastian também comenta o papel do BNDES na economia brasileira e destaca que é importante “preservar a noção” de que esse é um “banco de desenvolvimento, e não um banco de investimento. Isso significa dizer que a sua missão passa por realizar investimentos que deem retorno social maior que o retorno privado”. Nessa linha, pontua, a proposta do presidente interino de usar os créditos do BNDES é “muito ruim, pois tende a diminuir a capacidade do banco de fazer política. Ademais, essa proposta se insere dentro de uma visão exagerada que defende um ajuste fiscal a qualquer custo”.
Eduardo Figueiredo Bastian é graduado em Ciências Econômicas pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ, mestre e doutor em Economia da Indústria e da Tecnologia pela mesma universidade, com doutorado sanduíche na Faculdade de Economia da Universidade de Cambridge no Reino Unido e pós-doutorado na Universidade de Columbia em Nova York, Estados Unidos. Atualmente, é professor adjunto do Instituto de Economia da UFRJ.
Confira a entrevista.
IHU On-Line - Como compreender o conceito de “substituição de importações”, de Maria Conceição Tavares?
Eduardo Figueiredo Bastian - Nas palavras da própria professora Conceição Tavares em entrevista para o livro Conversas com Economistas Brasileiros (1995), o conceito de substituição de importações não é um conceito formal. Trata-se, na verdade, de um conceito histórico-estrutural e que, portanto, deve ser entendido dentro de um contexto histórico. Mais especificamente, a substituição de importações foi a forma pela qual os países da América do Sul em geral – e o Brasil em particular – se industrializaram no século XX após a década de 1930. Trata-se de um processo em que a industrialização vai ocorrendo como resposta aos estrangulamentos externos da economia.
IHU On-Line - Considerando as novas condições estruturais da economia mundial, que desde a década de 90 se caracteriza pela atomização da produção (criação de cadeias globais de valor) e com os avanços de um processo de concentração industrial (no qual contém essencialmente empresas de países desenvolvidos, concentrando neles gastos com pesquisa e desenvolvimento), como pensar em alternativas para que o Brasil faça frente diante desse cenário? Em que setores do Brasil hoje há espaço para isso?
Eduardo Figueiredo Bastian - A emergência das chamadas cadeias globais de valor e a concentração industrial são hoje uma realidade inescapável. A questão toda é: como o Brasil irá se integrar nesse novo contexto? O ponto que defendo é que o Brasil deve buscar uma inserção nos elos mais nobres das cadeias globais de valor. Estudos mostram que, dentro da cadeia produtiva, as atividades que mais agregam valor são aquelas relativas à P & D, marketing, design e gerenciamento de marcas. Por outro lado, as partes de fabricação e montagem são aquelas que menos agregam valor. Empresas especializadas na parte fabril terão que competir fundamentalmente via custos. Nesses mercados, a competição é feroz e a busca por maior competitividade implica, naturalmente, uma pressão por reduções de custos, o que cria, por sua vez, uma tendência a salários mais baixos.
A concorrência chinesa tem demonstrado o quão difícil é competir via custos, mas, em alguns setores, há também agora a entrada de outros países do sudeste asiático com custos salariais ainda mais baixos, o que torna muito difícil para as empresas brasileiras competir nesses mercados. Assim, a inserção nesses elos menos nobres das cadeias produtivas não é a mais interessante nem do ponto de vista dos efeitos dinâmicos sobre a economia, nem no que tange ao tipo de emprego que gera. Por sua vez, nos elos mais nobres das cadeias produtivas, a competição não se dá fundamentalmente via custos, mas, sim, por outros mecanismos como, por exemplo, diferenciação de produto. Como costumava argumentar o professor Antonio Barros de Castro, empresas que vendem produtos diferenciados podem cobrar preços-prêmio, uma vez que não perderão mercado pela prática de preços mais elevados.
A formulação de uma estratégia de inserção requer então uma política industrial que permita que as empresas brasileiras desempenhem um papel maior nesses elos mais nobres das cadeias globais de valor. Esse é o princípio que deve nortear a política industrial brasileira. O desenho exato da política requereria um estudo aprofundado sobre as condições atuais nos diferentes setores da economia brasileira. A título de ilustração, eu gosto da proposta que o professor Carlos Medeiros, meu colega no Instituto de Economia da UFRJ, fez no último capítulo de livro que publicou em 2015 pelo Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) de que o complexo da saúde é uma boa aposta.
"A formulação de uma estratégia de inserção requer uma política industrial que permita que as empresas brasileiras desempenhem um papel maior nesses elos mais nobres das cadeias globais de valor."
IHU On-Line - Em sua conferência no Instituto Humanitas Unisinos – IHU, o senhor abordou algumas estratégias para potencializar o Brasil para que tenha condições de atuar nesse novo cenário de economia mundial, e o que refere como possibilidade de uma integração passiva (a partir do neoliberalismo ou do novo desenvolvimentismo) e a possibilidade de integração ativa (via desenvolvimentismo da velha substituição de importações ou via um desenvolvimentismo remodelado). Poderia detalhar essa elaboração, aprofundando essas duas estratégias?
Eduardo Figueiredo Bastian - Diante do desafio colocado pela emergência das cadeias globais de valor e a maior concentração industrial, têm aparecido diversas propostas de estratégias de inserção para o Brasil nesse novo contexto. As duas primeiras (Neoliberalismo e Novo Desenvolvimentismo) propõem estratégias de ampliação da competitividade via redução de custos, ao invés de focarem na construção de capacitações que permitam criar condições para uma integração nos elos mais nobres das cadeias produtivas de valor. É nesse sentido que constituem formas de integração passiva.
Propostas neoliberais
A proposta dos neoliberais está baseada em maior abertura da economia via reduções tarifárias e assinatura de acordos comerciais bilaterais e plurilaterais com outros países. Com isso, o Brasil teria um choque de competição e encontraria os nichos em que tem vantagens comparativas. Na verdade, além da maior competição, a abertura aumentaria também a competitividade das empresas brasileiras nesses nichos, pois a maior abertura permitiria acesso aos melhores insumos e melhores máquinas e equipamentos mundiais. Nessa perspectiva, políticas industriais são consideradas indesejáveis por serem vistas como promotoras de distorções no sistema econômico. Em linhas gerais, as políticas recomendadas são uma reforma tributária que reduza a carga sobre a indústria e reformas trabalhistas para flexibilizar o mercado de trabalho. Trata-se de políticas claramente voltadas para reduções de custos do trabalho e demais custos diretos, as quais pressupõem uma inserção a partir de elos das cadeias globais em que a competição se dá essencialmente via custos.
Propostas do Novo Desenvolvimentismo
O Novo Desenvolvimentismo apresenta propostas distintas às do Neoliberalismo. Ademais, os novo-desenvolvimentistas reconhecem um papel importante para o Estado no desenvolvimento econômico e não rejeitam as políticas industriais. Todavia, assim como no caso dos neoliberais, a estratégia proposta por eles também está concentrada no aumento da competitividade via redução de custos, uma vez que sua principal proposta é manter uma taxa de câmbio desvalorizada. A desvalorização cambial aumenta a competitividade dos produtos brasileiros via redução do custo unitário do trabalho em dólares. Assim, se o pilar da estratégia é a política cambial, então o foco está principalmente na competição via custos. O câmbio não é irrelevante, mas não é via política cambial que se alcançará o tipo de inserção produtiva almejada. Fora isso, há a questão do impacto do câmbio desvalorizado nos salários reais e das consequências dessa mudança distributiva sobre a demanda agregada.
O professor Bresser Pereira – principal formulador do Novo Desenvolvimentismo – não é de maneira alguma insensível a questões sociais e defende bandeiras progressistas. Contudo, acho que ele está convencido de que essa queda nos salários a partir da desvalorização cambial é, em um primeiro momento, um mal necessário que irá depois dinamizar a economia brasileira. Pelas razões que já apontei, não acho que esse mal seja necessário e, tampouco, que tenha desdobramentos positivos. No fundo, nos dois casos (Neoliberalismo e Novo Desenvolvimetismo), as propostas não contemplam os avanços necessários na estrutura produtiva e ainda apontam para retrocessos do ponto de vista das condições sociais.
Propostas do Desenvolvimentismo Remodelado
A saída então é uma integração ativa. Todavia, a substituição de importações à moda antiga, voltada basicamente a desenvolver no país capacidade produtiva, não é mais suficiente no novo contexto. Sugeri o termo Desenvolvimentismo Remodelado apenas para fazer uma distinção em relação ao Novo Desenvolvimentismo e a esse Velho Desenvolvimentismo (que talvez seja melhor chamar de Desenvolvimentismo Clássico). Foi puramente uma opção didática, de modo que não há aqui qualquer pretensão de sugerir um novo conceito ou uma nova escola.
Mas o que é esse desenvolvimentismo remodelado? A ideia é de uma integração ativa via políticas industriais e que entende que é preciso ir além da substituição de importações do Desenvolvimentismo Clássico, uma vez que o que interessa é ser capaz de substituir as importações com maior valor adicionado. As políticas aqui têm o escopo mais amplo e passam por um esforço para criar capacitações que permitam que o país tenha condições de se inserir nos elos de maior valor adicionado das cadeias globais, ao invés dos elos em que a competitividade é definida por baixos custos.
Em linhas gerais, a criação dessas capacitações requer a ação do Estado e passa por uma política de compras governamentais focada na diversificação da estrutura produtiva nacional e por investimentos em centros de pesquisa e parques tecnológicos, estímulo a uma maior interação entre universidades e empresas, além de investimentos em infraestrutura e em Educação em todos os níveis. Assim, a política industrial está diretamente correlacionada com as políticas tecnológica, científica e educacional.
"A política industrial está diretamente correlacionada com as políticas tecnológica, científica e educacional."
IHU On-Line - Qual o papel do BNDES nesse processo de financiamento de pesquisa e tecnologia? E qual deve ser o papel do banco na política econômica? Como avalia essa proposta de Michel Temer de usar créditos para o BNDES para o “déficit zero”?
Eduardo Figueiredo Bastian - O BNDES é um banco de desenvolvimento com corpo técnico bem qualificado e mais de 60 anos de experiência. É certamente um importante agente de desenvolvimento e um diferencial quando comparamos o caso brasileiro com o de outros países do continente que não têm uma instituição similar. O banco tem incorporado a preocupação com Inovação na sua agenda nos últimos anos. As ações específicas nessa direção dependerão da política industrial que for desenhada e podem ser articulados com outra agência que lida com essa questão que é a Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP.
O que é importante é preservar a noção de que o BNDES é um banco de desenvolvimento, e não um banco de investimento. Isso significa dizer que a sua missão passa por realizar investimentos que deem retorno social maior que o retorno privado. Quanto à proposta do presidente interino de usar os créditos do BNDES, acho muito ruim, pois tende a diminuir a capacidade do banco de fazer política. Ademais, essa proposta se insere em uma visão exagerada que defende um ajuste fiscal a qualquer custo.
IHU On-Line - E, de modo geral, como avalia os primeiros traços da política econômica revelada pelo governo de Michel Temer? No que se assemelha e no que se diferencia da política econômica do governo petista?
Eduardo Figueiredo Bastian - As propostas do governo interino de Michel Temer aprofundam uma opção que já vinha sendo adotada por Dilma Rousseff. No começo do seu segundo mandato, Dilma adotou uma série de medidas ortodoxas. Provavelmente, a ideia foi repetir o experimento do primeiro governo Lula (2003-6), no qual a primeira parte do mandato foi marcada pela ortodoxia, enquanto a parte final caracterizou-se por políticas mais próximas à agenda do Partido dos Trabalhadores. Como as condições econômicas e políticas de 2015 eram muito distintas das de 2003, o experimento do ano passado deu errado e contribuiu para a recessão econômica e a crise política, mas, ainda assim, o governo insistiu no projeto nos meses que antecederam o impeachment.
Todavia, Temer leva essas medidas mais longe, em particular no que concerne às contas públicas. De positivo, pode-se destacar apenas o bom senso de propor um déficit fiscal maior para 2016 do que o proposto pela equipe de Dilma. Além de mais próxima da realidade, a nova meta abre espaço para uma ajuda emergencial aos estados. Na realidade, esse bom senso é também parte de um cálculo político, pois 2016 é ano de eleições municipais. Governos de esquerda que abraçam a agenda fiscalista – como o segundo governo Dilma - acabam muitas vezes sendo mais realistas que o rei.
Economia do governo interino
Contudo, o restante das medidas é muito ruim. A proposta de limitar o crescimento dos gastos públicos à inflação do ano anterior é terrível, pois praticamente inviabiliza a utilização da política fiscal de forma anticíclica, o que é um retrocesso. A combinação dessa medida com a DRU (Desvinculação de Receitas da União) sinaliza cortes nas áreas de Educação e Saúde. No mais, o programa de desenvolvimento de Temer (Ponte para o Futuro) é, no fundo, um programa neoliberal retrô estilo anos 1990. A agenda está concentrada na retirada de direitos trabalhistas e liberalização econômica. Entre outras coisas, há uma proposta de flexibilização da CLT e uma Reforma da Previdência que prevê aumento da idade mínima e fim dos subsídios para benefícios previdenciários e salário mínimo, o que afetará um conjunto expressivo de famílias. Em resumo, a agenda é um retrocesso e uma verdadeira inflexão à orientação que – apesar de algumas fases mais agudas de ortodoxia na política macroeconômica – os governos do PT vinham implantando.
Quando pensamos em uma agenda positiva no contexto atual, há duas observações a fazer. Em primeiro lugar, há uma boa dose de histeria em torno da necessidade de um ajuste fiscal urgente. Em segundo lugar, caso se reconheça que é preciso fazer um ajuste fiscal, há toda a questão de como fazê-lo. Ajustes fiscais implicam cortes no orçamento e/ou aumentos de impostos, o que levanta a questão de “quem irá pagar a conta”. A opção do governo Temer é fazer o ajuste com cortes nos direitos dos trabalhadores e em áreas como Saúde e Educação.
Há, contudo, opções diferentes para fazer o ajuste. Os economistas Sérgio Gobetti e Rodrigo Orair, do Ipea, mostraram em estudo recente que a volta do imposto de 15% sobre lucros e dividendos distribuídos – imposto extinto durante o governo de Fernando Henrique Cardoso - poderia cobrir, por exemplo, ao menos cerca de 25% do déficit fiscal de 170,5 bilhões de reais previsto para 2016. Além disso, poder-se-ia, por exemplo, aumentar o número de alíquotas do imposto de renda e elevar a alíquota mais alta que, no Brasil, é baixa quando comparada com a de outros países. Há ainda a opção da CPMF e a reversão das desonerações do primeiro governo Dilma. Em síntese, há um caminho alternativo ao proposto pelo governo interino.
"Há uma boa dose de histeria em torno da necessidade de um ajuste fiscal urgente"
IHU On-Line - É possível se conceber desenvolvimento econômico sem enfrentar o problema da desigualdade? De que forma? Qual o peso da desigualdade social num processo de busca pela retomada do crescimento?
Eduardo Figueiredo Bastian - É preciso distinguir crescimento econômico de desenvolvimento econômico. É possível crescer sem enfrentar o problema da desigualdade de renda. Na verdade, a experiência brasileira durante boa parte da ditadura militar (1964-85) mostrou que é possível crescer e promover mudanças na estrutura produtiva, ao mesmo tempo que a desigualdade aumentava.
Nos Estados Unidos, entre a segunda metade da década de 1980 e a crise de 2008, houve também uma fase de crescimento econômico em um contexto de aumento da desigualdade de renda. Entre outras coisas, processos desse tipo são possíveis quando há expansão no crédito, o que permite sustentar o consumo mesmo havendo uma eventual queda do poder de compra dos menos favorecidos.
Todavia, desenvolvimento econômico é algo mais amplo do que crescimento econômico. Em minha opinião, desenvolvimento econômico deve pressupor uma combinação de crescimento econômico, mudança estrutural e melhoria das condições de vida da população. Assim, nessa perspectiva, a redução da desigualdade é essencial para que possamos falar em desenvolvimento econômico.
